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        乡村治理的“董岭答案”

        发布时间:2020-03-23 来源:西部大开发杂志 人气:
           
          实施乡村振兴战略,乡村治理是最根本、最重要的一环;加强乡村治理体系建设,是全面实现乡村振兴的基础。
         
          在2019年的最后一天,也就是12月31日,全国99个乡(镇)被认定为全国乡村治理示范乡镇,998个村被认定为全国乡村治理示范村。而在陕西,有3个示范镇、31个示范村榜上有名。
         
          这些示范村镇,正是地方在乡村治理的重要领域和关键环节上,积极创新、大胆实践,形成了一批可复制、可推广的经验做法,有力地推动着乡村治理政策在基层落地生根。
         
          就让我们一起,深入全国乡村治理示范村——西安市蓝田县小寨镇董岭村,寻找乡村治理的“董岭答案”。
         
          说起董岭村,就不得不提起一个人,他叫李田利,是该村的党支部书记。三年前,记者就曾到访过董岭村,与李书记深入探讨了董岭村的“三变”之路,那时董岭村的改革正如火如荼。
         
          2020年的陕西两会,身为人大代表的李田利,走上代表通道,向全省介绍董岭村的改革经验与成果。
         
          不妨,我们先从他热情洋溢的介绍中,拉开董岭村五年多来的改革序幕:
         
          “2015年,我们村因为发展需要,率先在全省开展了农村集体产权制度改革,改革后,形成了归属清晰、权能完整、保护严格、流转顺畅的产权架构,盘活了农村沉睡的土地资源,为社会资本的融入奠定了基础。”
         
          “我们重点抓住了环境治理的‘牛鼻子’、群众参与的‘命根子’及改革创新的‘戏芯子’,探索出了‘道德教化+制度约束+市场手段’相结合的乡村治理模式。”
         
          “我们充分利用地理位置优越、生态环境优美、旅游资源丰富等优势,通过发展现代观光农业、建立核桃加工厂、发展民宿经济、搭建电子商务平台等产业,乡村振兴成效得到初步彰显。”
         
          “通过改革,我们已初步实现了‘山上绿色果园、山下旅游休闲’的发展目标,根据运营需要,先后成立了五个公司,集体资产超过四千万元,并坚持每年为村民分红。”
         
          ……
         
          短短的几段话,却道出了董岭村无尽的改革治理成果。
         
          从“唯求三餐能饱”到“家家富裕安康”
         
          “从前是‘山上田薄苗稀,出行羊肠小道。整年辛苦劳作,唯求三餐能饱。’如今是‘山上绿色果园,山下旅游休闲,户户小车洋房,家家富裕安康。’”说到近些年来蓝田县小寨镇董岭村的变化,这两段描述十分形象而又充满鲜明对比的诗句正是出自于李田利之口。
         
          董岭村位于地处秦岭北麓的蓝田县境内,紧邻环山旅游线,村庄北面是陕西著名的白鹿原影视基地,地理位置较为优越,拥有良好的旅游资源基础。全村共有172户、630人,各类土地4000多亩,是一个典型的山区村。
         
          20世纪90年代中期,董岭村人均收入仅1000元,是一个名符其实的贫困落后村。热血青年李田利毅然决然买断工龄,从国企回到家乡,挑起了村委会主任的担子。他先后带领村民栽苹果,种药材,养生猪。然而,一次次尝试的失败,不仅没能带领乡亲们走上富裕路,还折腾光了手里的资金。
         
          困惑中的他想到了科技。1998年,在杨凌农高会上,他结识了西北农林科技大学的教授,把从村里采集来的土壤送到了学校实验室检测。检测结果令他和村民兴奋不已,董岭村竟是难得的核桃优生区。一回到村里,他便带着少数几户还信任他的村民种起了核桃。2001年,仅凭出售核桃接穗,村民获得了每亩近万元的收入,董岭村的核桃产业由此逐年壮大。2003年全村核桃种植总面积超过千亩,年产值占到全村经济收入的80%。2013年核桃种植达到2100亩,董岭村成了全县当时第一个核桃专业村,也成了全省第一个无粮村。
         
          而为了防止市场波动对农产品的冲击,早在2010年,李田利就带领村民开始组建专业合作社、涉农公司及家庭农场等经济组织,由于农民小家散户传统思想的影响,土地难以顺利流转,阻碍了村里的规模化经营。
         
          随着经济形势变化,他们一向倚重的核桃产业遭遇市场冲击,全村大多数青壮年劳力开始外出打工。正在李田利焦虑之时,与董岭村一路之隔的白鹿原影视城开工建设。作为村书记,他从董岭村的地理位置优势看到了新的希望——走影视休闲旅游农业的路子。2015年5月,村里拿出18万元,聘请专业公司策划制作了《董岭村农业文化主题公园旅游发展规划》,但是由于土地一家一户分散经营,商家无人投资而搁置。一个偶然的机会,在与著名影视演员张嘉译的交谈中得知,唯有把全村土地等资源资产流转集中起来统一经营管理,才能吸引到投资商,此次交流把他们村班子的思路再次拉回到了土地等资源资产上。于是,如何破解土地发展困局成了董岭村永续发展的关键所在,也把李田利的思路再次拉回到土地改革上。由此,开启了董岭村双重保障型“三变”改革的大幕。
         
          双重保障型“三变”改革,让农民有了“定心丸”
         
          带着改革的难题,李田利再次来到西北农林科技大学,找到农村土地研究专家李录堂教授,试图从土地制度设计上寻求路径。
         
          借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法,李录堂建议董岭村探索建立“以土地集体公有为主,非集体(农民)土地所有为辅”的土地集体公有制度。李田利由此萌生了“股份制改造”土地的想法。
         
          李田利迅速与李录堂教授带领的西北农林科技大学《双重保障型农地市场流转机制研究》研究团队达成共识。董岭村按照《双重保障型农地市场流转机制研究》的思路和设计,借鉴国有企业改革经验和城镇住房公积金的做法,以公有制为主体用双重保障解决该村土地市场化流转集中过程中村民转出土地和转入土地者(公司、企业或个人)的各种后顾之忧,探索建立双重保障型土地股份制流转集中机制,并耐心给村民做思想动员和培训,逐步得到了村民的理解和认可。
         
          村两委会为了科学制定改革实施方案,村书记及班子成员还多次跟随市、县有关部门前往贵州、浙江等地学习取经,在县委县政府和农经部门的具体指导下,制定完善了集体资产清产核资、集体经济组织成员身份界定、资产量化和双重保障型股份制改革等一系列实施方案。到2015年11月,经村“两委会”上百次向村民宣讲动员,征求多方意见和建议,历经十余次会议讨论修改,到年底时,改革方案终于获得全村172户村民的支持。
         
          2016年3月,董岭村的清产核资工作全面展开,邀请专业机构和专家对全村现有耕地、林地、办公楼、商业用房和现金进行全面清查摸底、登记造册、张榜公示。以2016年7月1日为改革基准日,按照户籍关系对全村630人进行股民资格界定,最终认定符合成员资格的股民596人,股民身份一经确定,永久不变,实行静态管理。在此基础上,对全村2100亩耕地林地、1075万元集体资产和150万元现金量化到人、固化到户,并颁发了股权证。新注册成立了西安盛康创股份有限公司,对全村所有集体资源资产资金,按集体占51%、股民占49%的比例分配后,再流转到村股份制公司统一经营。同时,实行“政企分开”,村“两委”班子成员不得在股份制公司兼职,公司实行市场化独立运营,新成立村资产管理委员会,全程监督公司运作,以保证村级资产保值增值。
         
          同时他们还规定,集体股份资产及净收益总额的49%归个人,形成激励性产权和股权;其余的51%留在集体,作为本金以“滚雪球”的方式实现增值,主要给股民提供双重保障,形成保障性产权和股权,实现保障公正公平。集体所占51%的股份中,其中31%以双重保障金(按最初的设计应由政府、集体配套和个人缴纳形成)的形式由集体存入第三方银行,享有股权的村民可以此抵押贷款创业或需要时在其他地方租(购)地经营(重获地权),也可以在自行永久脱离集体时取出转入城镇住房公积金或养老保险金,双重保障金最终所有权归股权持有者或缴纳者个人,这就消除了农民参与土地市场化改革的顾虑和担心;10%作为村级公益金,解决失地失业农民的环卫、妇幼等保障项目,上述内容构成了双重保障制度的核心;剩下的10%用做管理费,用于村级组织村务支出,但对村务支出的上限做出明确规定,有助于把村级财务权力关进“笼子里”。这样一来,既盘活了全村闲置资源,发展壮大了集体经济,又消除了农民的后顾之忧,保障了股民利益最大化,提高了股民转出土地等资源资产参与村集体经济发展的积极性。
         
          正如时任陕西省委农工办主任郑梦雄所评价,51:49式农用土地产权比例化市场流转方案更加适应市场经济,使农村的土地产权能流动起来,实现从资源到资本的转化。
         
          改革盘活乡村,让董岭走上全面振兴的道路
         
          如今,董岭村以集体公有制为主体的双重保障型股份制改革成为西安市探索农村产权制度改革的先行者和示范者。改革后,村集体经济实现了保值增值,股民也得到了实实在在的分红,2017年春节,村集体向每户股民发放了300余元米面油福利,当年4月,该村三组每家领到了户均2000余元的集体资产征收分红。
         
          借助白鹿原影视城的发展,全村现有70余户经营房屋租赁,户均年收入超过1万元,最高达到5万元。100多人实现就近打工,月工资收入最低1500元。6户经营农家乐,收入非常可观。设立了扶贫专项资金,建立了“产业为主+公司扶持+政策兜底”的帮扶模式,全村建档立卡贫困户,由2014年的42户减少到现在的6户,其中五保户5户、D级危房户1户,人均年收入近4000元。2016、2017和2018年全村农民人均纯收入分别达到13800元、18600元和19300元,2019年则达到2万元以上,从一个贫穷落后的山区农村,变为远近闻名的富裕村。
         
          创新改革带动了集体经济和群众的致富增收,但是富了口袋还要“富”脑袋,董岭村以“中国梦”“图说我们的价值观”“中华优秀传统文化”“二十四孝”等主题在全村打造文明一条街,绘制了1000多平米的文化墙。这些主题鲜明、寓教于乐、布局合理的文化墙,成为了村里一道文明风景线。
         
          建成的董岭新型社区,占地面积50亩,可容纳100户居民集中居住,文化休闲广场,社区综合服务中心相继建设。社区内绿化带、人行道美观整洁,栽植景观树木3000余株,村容村貌焕然一新,与山上的自然生态风光交相辉映,使董岭村成为远近闻名的“绿色村庄”。
         
          此外,董岭村不断完善公共基础设施和文化体育设施,建设了村级文化广场,配备了体育设施,丰富了群众文化生活,培养了一批文明户,使得村风民风更加文明和谐,达到了产业发展经济好、致富增收生活好、崇文尚德村风好、村容整洁环境好、推行民主管理好的“五好”目标。
         
          李田利自豪的向记者说,通过这些年的努力,村集体经济壮大了,村容村貌好了,村民收入增加了,文化生活丰富了,我们先后被授予“全国文明村”“中国美丽休闲乡村”“全国乡村治理示范村”“住建部美好环境与幸福生活共同缔造活动第一批精选试点村”“陕西省美丽宜居示范村”“陕西省乡村旅游示范村”等几十项荣誉称号。
         
          乡村振兴的“董岭答案”
         
          西北农林科技大学经济管理学院李录堂教授从董岭村的改革实践中,体会并总结了乡村振兴的“董岭答案”——
         
          一是推进农村产权制度改革必须健全完善村级党政组织和选好配强村级带头人。如果没有村“两委”班子的主动作为,没有李田利这个带头人,就不可能有董岭村的今天。改革初期,群众的思想认识五花八门,反对的、迟疑的、观望的样样都有。面对这一状况,村委会领导主动请教专家,想办法,找出路,积极组织人员外出考察学习,让群众开阔眼界、转变思路。正是有了李田利和“两委”班子的带动和引导,董岭村的改革才得以顺利推进。由此可见,村级带头人是农村集体产权改革和发展的关键。
         
          二是以土地集体公有为主体理清集体与农民之间关系,并给农民提供坚实的双重保障和激励是农村集体产权市场化改革成功的首要前提。通过这次改革他们村深深体会到土地以集体公有为主体不是虚的,而是实的,土地以集体公有为主体的根本作用是给集体成员提供产权安全保障和生产发展保障。特别是土地市场化流转集中时给农民提供保障性土地激励和激励性土地保障,以消除农民的长期后顾之忧,是农村土地市场化改革能否持续成功的战略保证。而做好双重保障是农村土地市场化改革的根本前提,理清集体与农民之间、集体与企业(合作社)之间、企业(合作社)与农民之间关系以及农民与农民之间的关系则是搞好农村集体经济管理工作的基础。
         
          三是农民群众的“内生动力”和恰当的产业结合是决定农村改革成败的又一关键。董岭村的双重保障型“三变”改革,尽管有专家和上级部门的引导与推动,但改革的主体是农民,载体是产业,正是农民群众通过双重保障型“三变”改革激发出来的“内生动力”和有前途的产业结合起了主导作用,这种改革表现出的创造力、生命力更为强大。
         
          四是农村集体产权制度改革是推进城乡一体化的重要抓手。董岭村通过双重保障型“三变”改革,激活了土地资本,唤醒了农村沉睡的资源,把农村的“死资源”变成“活资本”,形成了既有保障又清晰完整的产权关系,培育壮大了农业合作社、龙头企业等新型农业经营主体,为社会资本进入农业农村搭建了平台,有利于城乡要素的平等交换和配置,推动了农业农村发展。特别重要的是董岭村双重保障型“三变”改革中的双重保障型股权或产权(含双重保障金)可以货币化地在城乡之间双向对接转移,找到了城乡一体化融合发展的现实路径。
         
          五是农村集体产权制度改革是实现脱贫致富的治本之策。多年来,农村统分结合的双层经营体制“分”得彻底,但“统”得不够,分散激励较充分,统一保障性激励不足。分散到户的生产方式将集体资源资产碎片化,一定程度上“架空”了集体组织的能量和潜力,制约着农业规模化发展和集约化经营,也无法抵挡来自市场的冲击。董岭村的双重保障型“三变”改革证明,只有把“统”与“分”通过保障与激励有机结合起来,用有保障的市场机制整合各种资源资产,发展壮大集体经济,才能从根本上彻底解决农村因病致贫、因智致贫、因残致贫等各种风险,用集体资产增值扩大经济积累,实现全体村民共享集体经济和良性循环发展。
         
          六是在乡村振兴过程中,不论产业兴旺,还是生态宜居,或是生活富裕都离不开土地。因此,实现乡村振兴,首先要盘活农村存量资源资产,提高农村增量投入,即财政和金融投入,而当前农村存量资源资产主要是土地、林地、草地和房屋。盘活这些资源资产就必须深化改革以土地为核心的农村产权制度,促进土地等资源资产有保障的市场化利用,以此引导人才、工商资本和财富在城乡间平衡双向流动并积累,进而稳步推动农业农村现代化发展,实现农民增收和共同富裕。(文/本刊记者张永军)
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